Mesures ERC et raison impérative d’intérêt public majeur
Cette partie ne concerne qu’un type d’autorisation administrative : les dérogations « espèces protégées ».
Un projet d'aménagement ou de construction d'une personne publique ou privée susceptible d'affecter la conservation d'espèces protégées et de leurs habitats ne peut être autorisé, à titre dérogatoire, que :
- s'il répond à une raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) ;
- s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, en prenant en compte les mesures de réduction et de compensation prévues ;
- s’il ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, en prenant en compte les mesures de réduction et de compensation prévues.
Ces conditions sont cumulatives, et devront être remplies dès lors que le projet a un impact significatif sur l’environnement.
(CE 24 juillet 2019, req. n° 414353 – Dérogation espèces protégées – Projet de centre commercial et de loisirs – Raison impérative d’intérêt public majeur (absence d'une telle raison))
Décisions du Conseil d'Etat
Ce n'est qu'en présence d'une raison impérative d'intérêt public majeur que les atteintes portées par le projet aux espèces protégées sont prises en considération. Ceci se fait en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, afin de vérifier qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que la dérogation demandée ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Le juge contrôle donc si le projet répond à une raison impérative d'intérêt public majeur, sans prendre en compte à ce stade la nature et l'intensité des atteintes qu'il porte aux espèces protégées, notamment leur nombre et leur situation.
Les dérogations à l’interdiction de détruire, altérer ou dégrader les habitats naturels d’espèces protégées ne peuvent être accordées que dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement. Il est prévu dans l’arrêté attaqué, qui a pour but la protection du hamster commun (Cricetus cricetus), que l'octroi d’une dérogation est, de plus, soumis à la condition que soient prévues des mesures de compensation d'amélioration de l'habitat de l'espèce d'une durée d'au moins vingt ans et portant sur une surface permettant une équivalence écologique avec la surface détruite, altérée ou dégradée. Cette mesure est jugée comme portant une atteinte disproportionnée aux intérêts en présence, à savoir la protection qu’elle organise et les conséquences qu’elle entraîne pour les usages des terrains concernés.
Une dérogation était requise puisque l'extension de l'installation de stockage de déchets non dangereux obligeait à détruire des populations de deux espèces végétales protégées et à déplacer deux espèces animales protégées. Il en est déduit que l’intérêt public s'attachant à la continuité du traitement des déchets dans le centre du département ne peut revêtir le caractère d'une raison impérative d'intérêt public majeur. La cour devait cependant rechercher si la dérogation à l'interdiction de destruction et de déplacement des espèces concernées pouvait être justifiée par un tel motif, l'extension de l’installation en tant qu’elle participe à la continuité du traitement des déchets ne constituant pas un tel motif à elle seule.
L'étude d'impact décrit précisément les mesures de nature à supprimer ou réduire les effets dommageables du projet de ligne ferroviaire sur les huit sites « Natura 2000 » qu'il traverse. Des mesures de compensation ont également été prévues, par précaution, dans le but de contrebalancer l'impact résiduel du projet et de renforcer la cohérence du réseau « Natura 2000 ». La mise en œuvre des mesures de réduction décrites dans l’étude d’impact permet de limiter l’impact sur l’état de conservation des sites en cause ainsi que des espèces et habitats prioritaires qu’ils abritent. En l’absence d’impact significatif sur l’environnement, l'autorité administrative n'est pas tenue de justifier d’une raison impérative d'intérêt public majeur pour autoriser un projet.
Décisions des cours administratives d'appel
Les mesures de compensation prévues par le pétitionnaire, permettant un impact réel faible sur l'état de conservation des espèces, sont sans incidence sur l’appréciation d’une raison impérative d'intérêt public majeur justifiant le projet. En l’absence d’une raison impérative d’intérêt public majeur, ces mesures de compensation ne peuvent légalement pas justifier la dérogation accordée.
Le caractère modéré de la consommation de terres agricoles induite par le projet et la qualité des mesures de compensation des atteintes portées aux espèces protégées ne caractérisent pas une raison impérative d'intérêt public majeur de nature à justifier une dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Le recours à des engins électriques, plus respectueux de l'environnement, ainsi que la création projetée d'une station de stockage de matériaux inertes ne peuvent davantage constituer une telle raison.
L'étude d'impact analyse les effets de l'exploitation du projet sur son environnement, en particulier ses effets directs, indirects, temporaires et permanents. Elle consacre des développements aux mesures destinées à supprimer ou limiter les inconvénients que présente le fonctionnement de l'installation pour son environnement. Par ailleurs, l'étude d'impact comporte des développements distincts touchant aux mesures ayant pour objet de compenser les atteintes à l'environnement qui subsistent en dépit des premières mesures visant à supprimer ou à réduire ces atteintes. Dans son avis, l'autorité environnementale n'a pas relevé que l'étude d'impact avait à tort évalué les incidences du projet sur son environnement en tenant d'ores et déjà compte des mesures de compensation et de remise en état du site en fin d'exploitation. Ainsi, l'étude d'impact comporte bien l'évaluation des effets en tant que tels du projet sur l'environnement faisant abstraction des mesures de compensation et de remise en état qui, par définition, interviennent postérieurement.
Les différents arrêtés préfectoraux précisent que le projet de création de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes répond à des raisons impératives d'intérêt public majeur notamment pour assurer le développement socio-économique de la région, anticiper les besoins de déplacements induits par l'évolution démographique, l'activité économique et touristique du Grand Ouest, pallier la saturation du site aéroportuaire actuel et ses risques pour la santé liés aux nuisances sonores. Aucun des autres sites étudiés « ne permet de répondre de manière plus satisfaisante à la fois aux enjeux de préservation des zones humides, de la biodiversité et des habitats des espaces agricoles, de développement économique et de durabilité des déplacements infra et interrégionaux » et qu'en conséquence il n'existe pas d'autre solution alternative satisfaisante. Les arrêtés précisent les installations, ouvrages, travaux et activités présentés dans le dossier résultent d'une méthodologie basée sur l'évitement et, pour les impacts ne pouvant être évités, sur des mesures de réduction et de compensation. Enfin, les dérogations sollicitées ne nuisent pas au maintien dans un état de conservation favorable des populations des espèces protégées concernées dans leur aire de répartition naturelle compte tenu des mesures d'évitement, de réduction et de compensation prévues. Ainsi, les différents arrêtés sont suffisamment motivés.
L'évaluation des incidences du projet sur la conservation de l'aigle de Bonelli, espèce protégée, a été considéré « modéré à fort » avant prise en compte des mesures d'évitement ou de réduction ainsi que des mesures dites de compensation. Après prise en compte de ces mesures, l’incidence a été estimée « faible à modérée ». L’atteinte globale au site, dans l’évaluation, était « non notable dommageable », de sorte qu’il n’y avait pas lieu de proposer de mesures de compensation ni de démontrer l'absence de solutions alternatives et de raisons impératives d'intérêt public majeur. Le suivi pluriannuel proposé par le pétitionnaire sur 5 ans vise à quantifier la réelle incidence du projet sur cette espèce. L'évaluation des incidences du projet faisait état d'un doute sur l'effet net des incidences après prise en compte des mesures de suppression, de réduction et de compensation. Cette évaluation, compte tenu des meilleures connaissances scientifiques en la matière, n'écartait pas tout doute scientifique raisonnable quant aux effets du projet sur le site protégé en cause et, en particulier, sur l'espèce ayant justifié la désignation de la ZPS dans lequel il doit s'implanter. L’évaluation des incidences apparaît donc insuffisante.
Des mesures d’évitement et de réduction des effets négatifs du projet en litige sur l'espèce de l'aigle de Bonelli ont été déterminées, notamment la création d’un corridor écologique entre deux grands ensembles de panneaux, l'entretien de la strate herbacée entretenue mécaniquement entre les panneaux, la mise en place de réserves cynégétiques closes de proies et, enfin, une mesure dite « de compensation » globale portant sur le débroussaillement de 170 hectares de milieux considérés comme fermés et donc non favorables à l'aigle de Bonelli, pour permettre de réduire la surface nette soustraite au territoire de chasse de ce dernier.
Décisions des tribunaux administratifs
Indépendamment des mesures d’évitement, de réduction et de compensation, un projet qui affecte la conservation d’espèces animales protégées et de leurs habitats ne peut donc être autorisé, à titre dérogatoire, que s’il répond à une raison impérative d’intérêt public majeur.