Efficacité des mesures de compensation
Décisions des cours administratives d'appel
Le projet entraînant la destruction d’habitats d’espèces protégées, quatre mesures de compensation ont été prévues :
- une réouverture d'anciens milieux ouverts actuellement embroussaillés sur 20 hectares,
- un aménagement écologique des zones débroussaillées sur 10 hectares,
- un aménagement de cultures faunistiques sur 2 hectares,
- une veille sur la possibilité de pâturage.
Ces mesures ont reçu des avis favorables sous réserves de la DREAL et du Conseil national de la protection de la nature (CNPN), et un avis défavorable du CNPN s’agissant du Glaïeul douteux en particulier. La société a fait réaliser un addendum au dossier de dérogation concernant le Glaïeul douteux, ayant donné lieu à un nouvel avis favorable du CNPN. Toutefois, il ressort de cet addendum que la société a, dans le cadre de cette nouvelle étude, décidé de modifier les mesures de compensation initialement envisagées, en diminuant les surfaces prévues de 20 hectares à 9 hectares pour la première mesure de compensation et de 10 hectares à 6,5 hectares pour la deuxième mesure de compensation, sans que ces réductions de surface n'aient donné lieu à analyse ou avis favorable de la DREAL ou du CNPN, qui n'étaient alors ressaisis que sur la question du Glaïeul douteux.
En outre, la DREAL n’a pu se déplacer sur l'ensemble des sites retenus pour les mesures de compensation, le dossier de dérogation se contente de décrire de manière générale les sites retenus et il n'existe aucune étude naturaliste précise et détaillée de ces sites, de leur caractéristiques et compositions, et donc aucune certitude quant à la possibilité pour chaque site d'offrir les bénéfices allégués pour chacune des espèces en cause. Il n'est donc pas démontré que les habitats des espèces au sein de leurs aires de répartition demeureraient stables ou en extension, que la structure et les fonctions spécifiques nécessaires au maintien à long terme des habitats existeraient et seraient susceptibles de perdurer, ou encore que l'aire de répartition naturelle de chaque espèce ne diminuerait pas. La réduction des surfaces des parcelles offertes en compensation, qui n'a pas été évaluée par la DREAL et le CNPN et l'absence d'étude précise de ces parcelles, ne peuvent donc permettre d'établir que la conservation des espèces et des habitats dans leurs aires de répartition naturelle sera favorable.
Le projet aura pour effet une altération réversible de l'habitat du Damier de la succise et du Fadet des laîches, la société a prévu le recreusement et la réhabilitation de lagunes, la création de mares et dépressions, une réhabilitation en lande et moliniaie de 12 hectares au lieu-dit Bouzac et une gestion écologique des parcelles préservées afin de conserver leur fonctionnalité vis-à-vis des espèces. L'impact résiduel du projet sur les zones humides peut être regardé pour le reste comme négligeable dès lors que ce projet ne comporte ni drainage, ni pompage, que la surface imperméabilisée est faible, que le couvert herbacé et les fossés sont maintenus et qu'aucun produit polluant ne doit être employé. Le pétitionnaire a prévu des mesures de compensation des atteintes portées à la fonctionnalité des zones humides du fait de la baisse de leur fréquentation par certaines espèces, qui apparaissent suffisantes au regard de l’objectif d’absence de perte nette de biodiversité.
Le juge retient qu’il ressort des différents avis exprimés que les mesures de compensation proposées dans le cadre du seul projet, à savoir la reconversion d'une parcelle labourée d'environ 3 hectares et la restauration de certaines portions de deux ruisseaux, pour améliorer la fonctionnalité hydrologique du secteur ainsi que l'acquisition et la gestion extensive d'1,5 hectare de prairie humide en vue de reconstituer à long terme une zone humide remarquable, sont incomplètes en ce qu'elles ne permettent théoriquement de compenser globalement que 77% des fonctionnalités des zones humides perdues. Elles sont également incertaines en ce que les modalités exactes selon lesquelles devaient être assurées, non seulement la maîtrise foncière des terrains concernés mais aussi l'efficacité technique des mesures envisagées pour rétablir ces fonctionnalités perdues ainsi que les habitats dégradés de la faune patrimoniale, ne sont pas explicitées dans le dossier, où ne figure qu'une simple mention relative à la recherche, en cours, d'autres sites de compensation afin de pallier l'impact résiduel du projet sur la faune concernée.
La délivrance des dérogations s'est accompagnée de la prescription de mesures de compensation afin de maintenir la préservation de d'espèces protégées dans un état de conservation favorable, qui ne sauraient être regardées comme suffisantes pour compenser les effets négatifs du projet au regard de la perte de fonctionnalité écologique du secteur. En particulier, l'acquisition par le bénéficiaire de 15 hectares d'actifs naturels à Cossure en faveur notamment de I'Outarde canepetière et de l'Alouette calandre ne contribue en rien à la préservation des fonctionnalités écologiques in situ du secteur concerné. Ces mesures dérogatoires individuelles et les mesures d'accompagnement qu'elles prévoient, accordées exclusivement au titre de la préservation des espèces protégées, ne permettent pas de compenser l'impact du projet sur les autres espèces végétales et animales recensées sur la zone d'emprise du projet pour lesquelles les structures d'habitats naturels de la zone assurent la stabilité. Le projet entraîne des atteintes qu'aucune prescription ne permettrait d'éviter.
L’étude d’impact comprend des tableaux récapitulatifs des mesures de compensation. Il s'agit notamment de recréer des corridors écologiques et zones tampons et refuges avec plantation de semis et d'espèce locales, et de favoriser l'adaptation d'une trame noire, l'absence de « mise à zéro du site », la réduction des apports de terres et synthétiques et l'interdiction de gazon synthétique, la mise en place de modes de fonctionnement du golf réduisant les émissions sonores (voitures électriques notamment). Le juge relève toutefois qu’il ne ressort pas des pièces produites que les mesures proposées aient fait l'objet d'études préalables, lesquelles ne sont en tout état de cause pas évoquées par le ministre ou la société, de nature à permettre de présumer l'efficacité de ces mesures à éviter, réduire ou même compenser la disparition ou l'altération d'espaces fonctionnels qualifiés de stratégiques, notamment pour la préservation des espèces protégées ainsi qu'il a été dit au point précédent. Les mesures proposées sont très peu étayées et caractérisent l’insuffisance de l’étude d’impact.
Les requérants soutenaient que les mesures de compensation prévues dans le projet étaient insuffisantes, que l’évaluation du besoin compensatoire était insuffisante, que la méthode de globalisation des enjeux et réponses compensatoires étaient inadéquates et qu’il était impossible de garantir ces mesures. Le juge relève que les inventaires réalisés sur le site sont suffisants, dès lors le besoin compensatoire a été correctement évalué. En outre, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’évaluation des dommages sur la faune protégée lors de la phase d’exploitation est insuffisante, puisque les arrêtés attaqués se rapportent exclusivement à la phase de réalisation des travaux. Les pièces présentées au juge ne permettent pas de démontrer que la méthode de « globalisation des enjeux » utilisée ne permet pas de compensation pour chaque espèce protégée, ni que les coefficients de compensation retenus « aboutissent à une sous-estimation manifeste des efforts à fournir pour restituer la biodiversité du site du projet ». Dès lors, les mesures de compensation apparaîssent suffisantes.
Décisions des tribunaux administratifs
L’habitat composé d'herbiers de Posidonies sera détruit à l’occasion de la mise en œuvre du projet, des mesures de compensation ont été prévues par l'installation de micro-habitats pour les juvéniles de poissons dans le port, la mise en place d'une zone de mouillage d'équipements légers (ZMEL) et de zones d'interdiction de mouillage destinées à préserver l'herbier de Posidonies de la baie voisine. La réglementation du mouillage dans cette baie où le mouillage s'effectuait jusqu'alors de façon sauvage, en l'interdisant particulièrement dans les zones préservant cet herbier, ne constitue pas une mesure « perverse » mais a bien pour but de protéger cet herbier à un emplacement où il ne l'était pas. Le maître d'ouvrage est tenu de respecter les engagements présentés dans le dossier de dérogation, à l'exception de ceux qui seraient incompatibles avec les prescriptions de l'arrêté, ainsi que la mise en place d'un comité de suivi réuni à l'initiative du maître d'ouvrage, le préfet a fixé des règles suffisamment précises. Dans ces conditions, les mesures de compensation, d'accompagnement et les mesures de suivi fixées par l'arrêté contesté ne sont ni trop aléatoires, ni trop incertaines.
Le fait que l’arrêté prévoie l'établissement par l'exploitant d'un plan de gestion sur un an n’établit pas une insuffisance des mesures de compensation, qui pourront être adaptées au vu des résultats de ce plan. L’arrêté prévoit également qu'en cas d'échec des mesures de compensation prévues, des mesures de compensation complémentaires devront être proposées par l'opérateur. Le préfet a pris une mesure de nature à préserver les intérêts protégés et n'a méconnu aucune disposition législative ou à caractère réglementaire.
L'arrêté prévoit, au titre de mesure de compensation, que neuf sites différents feront l'objet d'opérations de restauration de zones humides, pour une surface totale de 19,5 hectares. Les travaux dans ces zones consistent en la restauration de sites perturbés ou en la réhabilitation de sites dégradés. Il ressort des avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN), du conseil national de la protection de la nature (CNPN) et de l'autorité environnementale, que les mesures de compensation présentent un caractère hypothétique, ne compensent pas réellement la disparition de la seule zone humide majeure de la vallée et qu'il existe une incertitude sur la faisabilité technique de créer des zones humides sur des terrains qui n'en étaient pas auparavant. En l'absence de justification par l'État de la méthodologie retenue pour déterminer les mesures tendant à la compensation de la destruction des zones humides, l'intérêt public d'irrigation des terres agricoles, intérêt principalement de nature économique, ne peut être regardé comme une raison impérative d'intérêt public majeur de nature à justifier la réalisation de la retenue d'eau litigieuse eu égard à l'insuffisance des mesures destinées à compenser les atteintes portées à la zone humide.
La demande d’autorisation prévoit que la population de grand dauphin commun bénéficiera de trois mesures compensatoires tenant respectivement à la création d’une zone de protection d’habitats marins remarquables, à l’élaboration et à la mise en œuvre de plans directeurs de conservation des dauphins fréquentant les eaux réunionnaises et à l’amélioration des conditions de quiétude des mammifères marins pour la durée du chantier. Chacune de ces mesures fait l’objet d’une présentation détaillée et s’agissant particulièrement de la première mesure relative à la création d’une zone de protection d’habitats marins remarquables, il est prévu que la création du site prenne la forme d’une réserve nationale ou d'une réserve naturelle régionale. Un calendrier prévisionnel prévoit le choix du site et le lancement des procédures de création en 2013 pour une création effective en 2016. Le coût de l’investissement est fixé à 830 000 euros, pour un coût de fonctionnement de 200 000 euros par an. Le grand dauphin commun n’étant pas une espèce endémique des eaux réunionnaises, aucune règle ni aucun principe n’exigeait que la création de cette réserve soit effective avant le commencement des travaux. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que les mesures de compensation soient imprécises.