Faisabilité des mesures de compensation
Décisions du Conseil d'Etat
L’étude d'impact doit présenter les mesures envisagées pour supprimer, limiter et, si possible, compenser les inconvénients de l'installation, ces dispositions n'imposent pas au pétitionnaire de démontrer qu'il dispose de la maîtrise foncière des terrains sur lesquels ces mesures doivent être mises en œuvre. Le fait que l'étude d'impact n'identifiait pas les propriétaires des terres sur lesquelles devront être implantées des haies prévues à titre de mesures de compensation et que le pétitionnaire n'avait produit aucun titre de nature à justifier sa maîtrise foncière sur les terrains concernés ne constitue pas une insuffisance.
Jugement de renvoi : CAA Bordeaux 15 décembre 2020, req. n° 20BX00953
Décisions des cours administratives d'appel
Le projet de centrale photovoltaïque aura un impact sur 65 hectares de zones humides, lequel doit être compensé par la restauration d'une nouvelle zone humide d'une superficie supérieure à 100 hectares. La compensation de l'emprise sur les zones humides sera localisée au même endroit que pour la compensation écologique puisqu'il s'agit de restaurer des landes humides. Le pétitionnaire s'engage à restaurer des biotopes patrimoniaux pour compenser l'atteinte aux zones humides existantes. Le dossier de demande indique ainsi la nature et la superficie de la zone devant être créée à titre de mesure de compensation, mais n’a pas à préciser l'emplacement exact de cette zone. Aucune disposition législative ou réglementaire n'impose au pétitionnaire d'indiquer en détail, au stade de la demande, la faisabilité des mesures de compensation sur les plans fonciers, techniques et financiers et les modalités de leur mise en œuvre.
Aucune disposition du code de l’environnement ne fait obligation de chiffrer et de localiser les mesures compensatoires prévues dans le cadre de la procédure de dérogation espèces protégées. Le maître d'ouvrage met en place les mesures compensatoires soit directement sur les terrains qu'il possède ou qu'il acquiert, soit par contractualisation. Les requérants soutenaient que cette contractualisation ne permettait pas de garantir la réalisation des mesures prévues pour compenser les destructions et dégradations opérées, alors que cette dernière s'effectue dans le cadre de prescriptions strictement définies par les arrêtés contestés, et qu’elles font l’objet des mesures de suivi, des moyens de surveillance et de contrôle. En cas de non-respect des prescriptions, les maîtres d'ouvrage s'exposent à des sanctions administratives.
Les mesures de compensation sont définies par le maître d'ouvrage lors de la conception du projet et sont fixées, ainsi que les modalités de leur suivi, dans les actes administratifs liés au projet (autorisation, récépissé de déclaration...). La gestion et l'entretien des zones humides compensées sont de la responsabilité du maître d'ouvrage et doivent être garantis à long terme.
Le projet d’aménagement commercial projeté doit être implanté sur un terrain situé en zone humide et implique une imperméabilisation des sols de 13 823 m². Plusieurs dispositifs sont prévus pour limiter l'imperméabilisation des sols, notamment des noues paysagères, un bassin de rétention, le fractionnement de la nappe de parking par des franges vertes, et l'engazonnement aux deux tiers de certaines places de stationnement. Le projet implique également, compte tenu de l'importance de l'imperméabilisation des sols qu'il engendre, des mesures de compensation. La commune s'engage à prendre en charge cette compensation en aménageant des zones communales, mais ces mesures ne sont pas précisées, et leur stade d’élaboration est peu avancé. En raison de l'imprécision des mesures à mettre en place, la commission nationale d'aménagement commercial a pu légalement refuser l'autorisation d'exploitation commerciale au motif qu'il entraînerait une imperméabilisation trop importante des sols.
Le pétitionnaire ne dispose pas de la maîtrise foncière de l’ensemble des parcelles sur lesquelles doivent être mises en œuvre les mesures de compensation. Ces mesures se situent toutefois, pour l’essentiel, sur une parcelle dont le pétitionnaire est propriétaire. L’arrêté indique par ailleurs précisément la localisation et la contenance des secteurs de la parcelle en question pour la réalisation des mesures de compensation.
Le juge contrôle que l'agence publique pour l'immobilier de la justice est compétente, au vu de ses missions statutaires, pour mettre en œuvre les mesures de compensation prévues par les prescriptions de l'arrêté préfectoral, dont l'élaboration d'un plan de gestion et sa mise en œuvre sur une période minimale de trente ans, le cas échéant via une convention de gestion. Ces mesures constituent l'accessoire de sa mission principale de mandataire de l'Etat pour la maîtrise d'ouvrage de l'opération litigieuse de construction d'un établissement pénitentiaire, l'agence publique est donc compétente.
Au titre des mesures de réduction et de compensation, l'étude d'impact précise que le site d'implantation des éoliennes sera reboisé et que les éléments pouvant servir de perchoirs seront supprimés, pour éviter que les rapaces ne viennent chasser sur ce site. Le boisement sera ensuite régulièrement entretenu et afin de compenser la perte d'un territoire de chasse potentiel, des milieux actuellement fermés seront ouverts et les sites déjà ouverts seront maintenus comme tels (encouragement des activités agricoles et pastorales ou entretien mécanique de ces sites). L'étude d'impact prévoit également le déplacement d'une garenne située à proximité du site d'implantation du parc éolien, laquelle sert de réservoir de chasse à l'aigle de Bonelli, ainsi que l'enfouissement des lignes électriques et la réalisation d'une étude particulière sur cette espèce. Toutefois, l'étude d'impact n'indique pas précisément de quelle manière seront atteints les objectifs de rouvrir des milieux actuellement fermés, pour proposer de nouveaux territoires de chasse à l'aigle de Bonnelli, de favoriser le maintien des sites ouverts et de déplacer ladite garenne, notamment, aucun calendrier de réalisation de ces mesures n'est indiqué. Compte tenu de la sensibilité particulière de l'aigle de Bonelli, qui constitue une espèce protégée menacée, la description des mesures de réduction et de compensation envisagées est insuffisante.
L'étude d'impact annexée au dossier de création prévoit des aménagements de voirie ainsi que des plantations en vue de compenser les 11 700 m2 de la peupleraie existante (soit 13% de la zone), mais ne mentionne pas avec une précision suffisante, eu égard à l'importance des espaces agricoles et naturels, les mesures envisagées par la commune pour limiter et compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et ne comporte, d'ailleurs, aucune indication sur l'estimation des dépenses correspondantes. La délibération attaquée, qui crée une ZAC, a été prise dans des conditions irrégulières et doit être annulée.
Décisions des tribunaux administratifs
Les requérants invoquent que la société porteuse du projet est dépourvue de la maîtrise foncière des terrains en cause. Cependant, aucune disposition légale ou réglementaire ne fait obligation au maître d’ouvrage de disposer de la maîtrise foncière de tous les terrains concernés au moment d’une décision de dérogation à l’interdiction d’espèces protégées.
L'arrêté prévoit, au titre de mesure de compensation, que neuf sites différents feront l'objet d'opérations de restauration de zones humides, pour une surface totale de 19,5 hectares. Les travaux dans ces zones consistent en la restauration de sites perturbés ou en la réhabilitation de sites dégradés. Il ressort des avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN), du conseil national de la protection de la nature (CNPN) et de l'autorité environnementale, que les mesures de compensation présentent un caractère hypothétique, ne compensent pas réellement la disparition de la seule zone humide majeure de la vallée et qu'il existe une incertitude sur la faisabilité technique de créer des zones humides sur des terrains qui n'en étaient pas auparavant. En l'absence de justification par l'État de la méthodologie retenue pour déterminer les mesures tendant à la compensation de la destruction des zones humides, l'intérêt public d'irrigation des terres agricoles, intérêt principalement de nature économique, ne peut être regardé comme une raison impérative d'intérêt public majeur de nature à justifier la réalisation de la retenue d'eau litigieuse eu égard à l'insuffisance des mesures destinées à compenser les atteintes portées à la zone humide.
Aucune disposition du code de l’environnement n’exige que le maître d’ouvrage justifie de la maîtrise du foncier à la date de l’arrêté de dérogation, pour la mise en œuvre des mesures de compensation, dont l’objet est de maintenir l’état de conservation des espèces. A la date à laquelle a été pris l’arrêté critiqué, plus de 74% des terrains ayant vocation à accueillir les mesures de compensation appartenaient déjà aux communes de Vias et Portiragnes, membres de la communauté d’agglomération Hérault Méditerranée et dont il était prévu que la propriété soit transférée au Conservatoire national du littoral.
L’arrêté fixe au titre des mesures de compensation l'acquisition et la rétrocession au Conservatoire du Littoral de 12 hectares de zones humides, contiguës aux propriétés actuelles du Conservatoire. Antérieurement à l’intervention de l’arrêté, le Conservatoire du Littoral a procédé à l'acquisition de terres agricoles détenues par des particuliers et situées sur le territoire de la commune, dans le périmètre du site Natura 2000 précité, respectivement d'une superficie de 6 hectares pour le premier acte d'acquisition, et de 6 hectares pour le second. Cette mesure de compensation ne présente pas un caractère hypothétique.