Equivalences qualitative et quantitative relatives aux mesures de compensation
Décisions des cours administratives d'appel
L’étude d’impact qualifie l'impact de l'installation sur l'avifaune et certaines espèces de chiroptères de faible ou moyen, le site n'étant traversé par aucun couloir migrateur. Il est tout de même prévu pour l’avifaune, en plus des mesures d’évitement et de réduction, plusieurs mesures de compensation parmi lesquelles, notamment, l'installation de nichoirs à chiroptères dans un rayon de 500 mètres à 2 kilomètres, la replantation de haies et des mesures destinées à la restauration des zones humides. Enfin, il est également prévu de compenser la perte d'une surface d'environ 3 500 m² de l'habitat communautaire « Prairies Atlantiques à fourrage », avant la mise en service du parc éolien, sur la base des propositions émises dans le dossier de demande d'exploitation ou équivalentes, par l'achat d'une parcelle de taille équivalente, en dehors du site, ou la participation financière à une action en cours ou future de réhabilitation d'une zone équivalente dans le département. Contrairement à ce que les requérants soutiennent, le fait que l'arrêté n'impose pas à l'exploitant de justifier d'une promesse d'achat ou d'un compromis de vente d'une telle parcelle ou ne fixe pas le montant de la participation financière prévue n'entraîne pas une insuffisance de cette prescription.
Dans le cadre d’un projet d’exploitation d’une installation de stockage de déchets non dangereux, l'étude d'impact prévoit des mesures pour éviter effectivement les atteintes les plus graves à la faune et la flore présentes sur le site, tant durant les travaux d'aménagement de la zone que durant la période d'exploitation des installations, également pour réduire au maximum l'impact du projet sur la biodiversité et compenser les inévitables atteintes. Au vu de la description, dans l'étude d'impact, de la faune et de la flore présentes sur le site et de ces mesures de compensation, l'absence d'indication, dans le dossier de demande d'autorisation d'une méthodologie ne faisait pas obstacle à ce que le tribunal puisse porter une appréciation sur l'éventuelle perte nette de biodiversité du fait de la réalisation du projet en litige.
Au titre des mesures de compensations, l'étude décrit les aménagements prévus sur le site :
- la mise en place de prairies fleuries, favorables à l'accueil d'invertébrés ;
- la conformation des futurs bassins de récupération des eaux pluviales et leurs noues pour être favorable aux amphibiens, en implantant des espèces végétales aux propriétés épuratrices afin de reconquérir la qualité de l'eau ;
- la réhabilitation des zones en friche, à l'extérieur de la zone du projet, afin d'aider à la reconquête de la ripisylve et des milieux boisés favorables à la plupart des groupes faunistiques ;
- la création de haies spontanées et massifs arbustifs afin de recréer et/ou développer les capacités d'accueil de tous groupes faunistiques ;
- a création de micro-habitats, hibernaculum et nichoirs, afin de recréer et/ou développer les capacités d'accueil pour la faune.
Contrairement à ce qui est soutenu, la description de ces mesures est suffisamment précise et ces mesures sont de nature à satisfaire à l'objectif d'absence de perte nette prévu par le code de l'environnement.
S'agissant des zones humides, le projet occasionnera la destruction de 12 500 m² de zones humides, et prévoit une compensation par la création de 18 000 m² de telles zones dans le même bassin versant. Aucun élément présenté au juge ne permet d'estimer qu'elles ne présenteraient pas un intérêt fonctionnel et un intérêt pour la biodiversité équivalent à celui des zones détruites. L'étude réalisée par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ne fait que souligner la sensibilité des zones humides et la rareté des données disponibles en la matière, et ne révèle pas l'insuffisance de l'étude d'impact concernant les mesures de compensation.
Le juge retient qu’il ressort des différents avis exprimés que les mesures de compensation proposées dans le cadre du seul projet, à savoir la reconversion d'une parcelle labourée d'environ 3 hectares et la restauration de certaines portions de deux ruisseaux, pour améliorer la fonctionnalité hydrologique du secteur ainsi que l'acquisition et la gestion extensive d'1,5 hectare de prairie humide en vue de reconstituer à long terme une zone humide remarquable, sont incomplètes en ce qu'elles ne permettent théoriquement de compenser globalement que 77% des fonctionnalités des zones humides perdues. Elles sont également incertaines en ce que les modalités exactes selon lesquelles devaient être assurées, non seulement la maîtrise foncière des terrains concernés mais aussi l'efficacité technique des mesures envisagées pour rétablir ces fonctionnalités perdues ainsi que les habitats dégradés de la faune patrimoniale, ne sont pas explicitées dans le dossier, où ne figure qu'une simple mention relative à la recherche, en cours, d'autres sites de compensation afin de pallier l'impact résiduel du projet sur la faune concernée.
Les mesures de compensation prévues consistent à améliorer la fonctionnalité de l'écosystème forestier à l'échelle du massif, à suivre une gestion extensive de milieux prairiaux en lisière du massif forestier, à procéder au maintien et à la restauration de landes, à restaurer et à créer des sites de reproduction pour les amphibiens, par la création de mares, et à réaliser des boisements de compensation, afin de compenser le défrichement de 11,4 hectares, grâce à la plantation de 12,25 hectares, en prévoyant des boisements de feuillus en continuité avec la forêt existante. Il ne ressort pas des éléments apportés au juge que ces mesures seraient insuffisantes ou inadaptées.
Par ailleurs, la société a prévu à titre de mesures de compensation, pour l'engoulevent d'Europe, la restauration et la gestion de landes, milieu favorable à la reproduction de l’espèce, et l'amélioration de la capacité d'accueil des parcelles après coupe rase. Un bilan neutre à positif est attendu de ces mesures. Pour l'autour des palombes, un bilan neutre à positif est espéré du fait des mesures de compensation prévues, consistant à favoriser les phases matures des peuplements forestiers par des îlots de sénescence et des arbres sénescents isolés, et à adapter les plannings de travaux. Des mesures de compensation identiques à celles visant l'engoulevent d'Europe ont été prévues pour le busard-saint-Martin, avec également un effet neutre à positif attendu.
Il est prévu dans l'étude d'impact plusieurs mesures de compensation du projet d’aménagement routier, consistant notamment à acquérir des terrains, d'une surface d'au moins 6,8 hectares, constituant des roselières et des prairies humides, afin d'y mettre en place des actions de restauration biologique, à capturer et déplacer des amphibiens concernés par des risques de destruction, à acquérir et gérer des portions de marais, à restaurer des prairies bocagères, à créer des mares, à restaurer un ruisseau. L'étude prévoit également des mesures de compensation en faveur de l'agriculture. L’ensemble de ces mesures permet de réduire sensiblement le niveau d'impact de l'aménagement routier, alors que l'étude des incidences Natura 2000 conclut à l'absence d'impact résiduel susceptible de remettre en cause la conservation d'habitats et d'espèces dans le site des marais de l'Erdre. Ces mesures apparaissent suffisantes.
Les mesures de compensation prévues par le dossier de demande d'autorisation concernent essentiellement la préservation de zones humides en bon état situées de part et d'autre de l'emprise du projet, mais ne sont pas de nature à permettre la reconstitution d'une surface de zones humides équivalente à celle détruite sur l'emprise elle-même. Ainsi, le projet entraînerait la destruction d'une surface importante de zones humides et donc une perte définitive. Le préfet n'avait ni à tenir compte du seul rapport entre la superficie de zones humides affectée et la superficie totale du site, ni à limiter son analyse à l'existence d'une atteinte significative portée à ces zones humides, alors qu'un tel critère d'appréciation n'est pas prévu par les dispositions du code de l’environnement. Les incidences du projet ainsi autorisé méconnaissent l’objectif de préservation des zones humides.
L'étude d’impact expose les mesures de compensation prévues pour le projet de construction d’un centre commercial : un transfert progressif de l'eau stockée dans les bassins de rétention vers les prairies situées à l'aval du projet, ces apports transformant très progressivement ces prairies en prairies humides, ce qui permet ainsi de reconstituer un milieu similaire à la zone humide détruite, l'emprise des zones humides à créer (1,57 hectare) étant similaire à celle des zones humides actuelles. L'étude décrit également les mesures préventives pour limiter l'impact du remblaiement des prairies humides, consistant à traiter les eaux usées au niveau de la station d'épuration de la ZAC et à diriger les eaux pluviales vers les bassins d'écrêtement et de dépollution, ces eaux ruisselant ensuite sur les prairies situées à l'aval, à garantir le soutien des débits d'étiage, notamment par la création de bassins d'orage, ayant pour objet de compenser le rôle tampon des prairies humides du site actuel, et à limiter une valeur d'étiage proche de la situation initiale. Aucun élément n’est de nature à regarder ces éléments comme étant erronés ou insuffisants pour permettre à la population de disposer d'une information complète et aux autorités administratives compétentes de porter une appréciation sur ces points.
La société n'a pas seulement pris en compte, pour apprécier les effets de la bande transporteuse sur la biodiversité, la surface de 0,42 hectare correspondant à l'emprise de cette installation, mais plusieurs hectares de terrains adjacents sur lesquels la société entend mettre en œuvre des mesures de compensation et développer une politique de gestion environnementale grâce à l'acquisition de parcelles. Il est prévu, afin de conserver ou de restaurer le potentiel biologique actuel des terrains situés à proximité de la bande transporteuse, de maintenir les pratiques de gestion des prairies (pâturage et fauches en cohérence avec les prescriptions du document d'objectifs des sites Natura 2000) ou de mieux assurer les mesures de surveillance (suivi écologique) définies en partenariat avec un organisme reconnu. Le pétitionnaire s'est également engagé à recréer une mare en marge des installations. Dès lors, le préfet ne pouvait légalement retenir le motif tiré de la sous-évaluation des incidences de la bande transporteuse, de l'absence de définition d'une politique environnementale adaptée et pérenne et d'une insuffisance des mesures de compensation préconisées pour refuser l’autorisation.
Il est précisé dans l’étude d'impact que la faune sera repoussée pendant la durée de l'exploitation sur les secteurs avoisinants où elle pourra trouver des milieux équivalents à ceux existants actuellement sur le site. En outre, le projet ne se situant dans aucune zone de protection du patrimoine naturel et compte tenu des caractéristiques biologiques du site, aucune mesure particulière ne sera à prendre, si ce n'est de veiller à la qualité du réaménagement afin de permettre la constitution d'un équilibre et d'un développement biologique intéressant dans les plans d'eau nouvellement créés. Par ailleurs les caractéristiques écologiques, notamment de l'avifaune, des deux plans d'eau à aménager dans le cadre de la remise en état du site à l'issue de l'exploitation sont exposées dans l'étude d'impact. Ces mesures sont suffisantes.
Pour motiver son refus d’autorisation, l'autorité administrative invoque le fait que l'usine à bétons et la presse à parpaing sont situées en limite du parc régional Oise-Pays de France et à proximité de la forêt de la Haute-Pommeraye et que l’installation porterait une atteinte à la qualité paysagère et environnementale. Toutefois, le terrain d'emprise litigieux est déjà situé à proximité d'un centre commercial, d'une exploitation de carrières et d'une route nationale le séparant du massif forestier le plus important. En outre, il est prévu dans l'étude d'impact, la construction d'un bâtiment fermé destiné à l'exercice des activités industrielles susvisées, la mise en œuvre progressive du défrichement compensé lui-même par un reboisement, le maintien des bandes boisées et la réalisation de merlons destinés à limiter l'impact visuel depuis la route. Ainsi, les atteintes qui pourraient être portées à l'environnement sont limitées et ne pouvaient justifier la décision de refus d'autorisation d'exploiter.
Le projet aura des conséquences sur la faune et la flore, la coulée verte et le secteur dit des Planes, qui feront l'objet de déboisements et d'expropriation limités. Des mesures compensatoires sont prévues, notamment la création de mares et de passages pour les animaux et la mise en place d'une convention avec les propriétaires des Planes en vue de protéger la faune et la flore de ce secteur ainsi que la recréation de zones humides, qui sont jugées suffisantes. Il n’est pas démontré que l'habitat de certaines espèces protégées, présentes dans la coulée verte, serait menacé de façon significative par le projet de déviation. La circonstance, à la supposer avérée, que les mesures préconisées par l'association requérante seraient plus protectrices que celles prévues par le département est sans incidence sur la légalité de la décision litigieuse.
Décision confirmée par le Conseil d'Etat : CE 12 mars 2012, req. n° 322662.
Décisions des tribunaux administratifs
Le dossier intègre les mesures compensatoires proposées par l’agglomération :
- préservation et maintien dans un état favorable des secteurs abritant une station de reproduction de Diane ;
- préservation et gestion conservatoire d’habitat de ripisylve favorable aux espèces protégées de chiroptères et d’oiseaux ;
- préservation et gestion conservatoire d’habitat de prairies favorables aux espèces protégées de chiroptères et d’oiseaux ;
- création d’une mare favorable aux libellules et aux amphibiens.
Un suivi de ces mesures est prévu, comprenant notamment le suivi des stations de plante hôte de la Diane et de ses populations, de l’avifaune, des chiroptères, du damier de la succise, des habitats naturels et de la mare et le service instructeur a approuvé ces mesures. Il est enfin prévu la désignation d’un gestionnaire d’espaces naturels, chargé d’établir un plan de gestion des parcelles conservatoires, chaque plan de gestion ayant une durée minimale de 5 ans, la durée de gestion compensatoire des terrains concernés sera de 30 ans et impose à l’agglomération l’acquisition de parcelles permettant la préservation, la restauration ou la création d’au moins 2 800 m² d’habitat de reproduction de Diane, 40 000 m² de ripisylve, 12 000 m² d’habitat de prairie et d’une mare de 100 m². Les mesures compensatoires prévues paraissent ainsi suffisantes.